Gobierno Electrónico, también se puede involucionar!

Desde hace bastantes años, las instituciones públicas de muchos países están haciendo esfuerzos importantes por digitalizar sus procesos de negocios, esto es, entregar servicios en forma más eficiente a sus usuarios y reducir los costos de transacción asociados.  Este proceso, ha llevado a muchas organizaciones a modernizar sus procesos por la vía del uso intensivo de tecnologías de información.

Si bien esto suena razonable, siempre podemos encontrar contra ejemplos que producto de la presión de algunos interesados en que el proceso no se modernice, habitualmente alguno de los stakeholders involucrados en la cadena, que ven es estos procesos como una amenaza a su quehacer, en muchos casos utilizando leyes y marcos normativos que el momento que fueron definidos, las TI no eran tema.

Déjenme darles un ejemplo, que descubrí hace unos días, gracias a los datos que me envió un amigo.  Pero partamos por el principio, en el año 2008, y producto de conversaciones con los actores involucrados en el proceso de comercio exterior chileno, el director del Servicio Nacional de Aduanas de la época, identificó que el proceso de generación de la Carpeta de Despacho, conjunto de documentos necesarios para desarrollar un proceso de comercio exterior, a esa fecha un procedimiento totalmente manual y bastante ineficiente. Sólo para que puedan hacerse una idea, estamos hablando 1.708.033 operaciones al año 2007, en promedio cada carpeta tiene 15 documentos, es decir, en un año son 26.620.495 de documentos, si como lo leen más de 26 millones de documentos, que además deben almacenarse por un periodo de 5 años, con eso llegamos a más de 128 millones de documentos. Si consideramos que la relación de gestión de documentos electrónicos versus papel, en términos de costo es de 1 a 10 estamos hablando de un ahorro para el país muy significativo.

Es por ello, que el director de la época, Sergio Mujica, quien ostenta actualmente el cargo de Secretario General de la Organización Mundial de Aduanas, inició un proceso de análisis (operacional, jurídico y técnico) para poder implementar una carpeta de despacho basado en el soporte electrónico.  La idea era a partir de la ley de firma electrónica y de documento electrónico desarrolladas por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, establecer un modelo de expediente electrónico que sustituyera a la capeta manual. El modelo fue regulado a través de la Resolución 2983 – Crea Carpeta Electronica (pdf) incluso se establecieron los modelos tecnológicos, los cuales se adjuntan al final.

El proceso, en el cual me tocó participar en mi rol de asesor en materias tecnológicas del Director de la época, identificó una serie de elementos que era necesario resolver, me refiero a:

• Aspectos jurídicos y normativos, para ello las áreas especializadas del servicio analizaron los posibles impactos y las modificaciones normativas necesarias, esto en un proceso bastante intensivo de conversaciones con todos los stakeholder involucrados.

• Fiscalización (técnico),  en este ámbito se analizaron los posibles impactos en los aspectos técnicos y en particular en garantizar el rol fiscalizador que el Servicio Nacional de Aduanas tiene y que no se viera afectado por el modelo a definir.

• Tecnológicos, desarrollar un modelo tecnológico que permitiera dar cuenta de los diferentes elementos que dicho proceso tiene.  Para ello, incluso se contrató a la Universidad Católica para que desarrollara un modelo tecnológico, que incorporara los diferentes elementos (mensajería, repositorios de datos, estándares de intercambio, mecanismos de seguridad y protocolos de intercambio entre otros)

Una vez que esos elementos fueron definidos, se dictó la norma, resolución exenta N° 2.983, de 2012, la cual definía el modelo, inclusive se incorporaron documentos técnico que detallaban cada uno de los elementos, los que se adjuntan al final de este post.

El modelo se basaba en la acreditación de prestadores de servicios de Carpeta de Despacho Electrónica, para lo cual el Servicio Nacional de Aduana realizaría un proceso minucioso de acreditación, en base a requisitos previamente definidos y recomendados por el trabajo que realizó la Universidad Católica.  En dicho proceso fueron evaluadas varias propuestas, quedando seleccionadas las empresas Editrade, PlanOK, HQB, para entregar el servicio, sin perjuicio de que a futuro otras empresas pudieran sumarse como oferentes del servicio

El servicio de Carpeta de Despacho Electrónico, se basaba en estos prestadores de servicio, que darían al mercado, fundamentalmente agentes de aduana y actores involucrados, un servicio regulado y en base a estándares previamente definidos.

Hasta ahí todo bien, se había logrado definir un modelo que permitiría la desmaterialización de la Carpeta de Despacho.

No pasó mucho tiempo en que un Diputado de la República,  que en esto de la modernización del Estado entiende bastante poco, fue convencido por uno de los actores involucrados en el proceso, me refiero a la Cámara Aduanera, agrupación gremial que integran algunos Agentes de Aduana, solicitando a la Contraloría General de la República para que detuviera el proceso, indicando que el Servicio Nacional de Aduana NO tenía las atribuciones para transformar este servicio en electrónico, ni menos aún para que existiera un mercado de prestadores de servicio, como lo señala el dictamen Nº 064951N13 de la Contraloría General de la República – Dictamen CGR (pdf).

En uno de sus párrafos el dictamen de Contraloría dice:

A su turno, don Felipe Serrano Solar, en su calidad de Presidente de la Cámara Aduanera de Chile A.G., formula otra presentación sobre la materia, mediante la cual afirma que el Director Nacional de Aduanas ha excedido sus facultades al establecer la obligatoriedad de que los agentes de aduana lleven sus carpetas por medios electrónicos.

Dado el referido dictamen, el Servicio Nacional de Aduana tuvo que detener el proceso de Carpeta de Despacho Electrónica, y adivinen que pasó:

• Las empresas prestadoras del servicio se vieron obligadas a detener dicho servicios, en el cual habían invertido mucho tiempo, esfuerzo y dinero para desarrollar
• Volvimos a la lógica del papel, con los problemas que ese modelo tiene.

Puede ser que las razones de la contraloría desde un punto de vista estrictamente jurídico, sobre el cual no me voy a pronunciar, esté correcto, pero si hubiera existido voluntad para avanzar se le hubieran buscado alternativas y no dejarlo caer al primer problema.

Después de un largo trabajo público-privado, varios años! con todo lo que eso significa (me consta la cantidad de horas que muchas personas pusieron para avanzar en esta materia), un grupo de interés, como fue en este caso, logró que el Estado detuviera su proceso de digitalización y modernización.  Se imaginan si el Servicio de Impuestos Internos le hubiera hecho caso al Colegio de Contadores cuando reclamaban por la digitalización de muchas de sus interacciones, o el Chilecompra se hubiera comprado los argumentos de las asociaciones gremiales de pequeña y mediana empresa hoy no serían el ejemplo de modernización que son.

Lo que queda claro, es que para hacer esta tortilla del Gobierno Digital, hay que estar dispuesto a romper huevos.

Antecedentes complementarios

• Resolución 2983 – Crea Carpeta Electrónica (pdf)
• Modelo Tecnológico propuesto por Universidad Catolica (pdf)
• Pauta de Acreditación (pdf)
• Especificación Modelo Tecnológico (pdf)
• Acreditación HQB (pdf)
• Acreditación PLANOK (pdf)
• Acreditación EDITRADE (pdf)
• Dictamen Contraloría General de la República (pdf)
• Resolución Servicio Nacional de Aduana de término Carpeta Electrónica (pdf)